Arrêt de la Cij dans l’affaire Rdc-Ouganda : une Commission Nationale d'Indemnisation des Victimes s'impose

04 janvier 2006 - La Cour internationale de justice a rendu, en date du 19 décembre 2005, son arrêt dans l’affaire Activités armés sur le territoire du Congo (Rdc vs Ouganda). Celle-ci fait suite à l’agression dont la Rdc a été victime de la part de l’Ouganda depuis le 2 août 1998. En effet, à partir de cette date jusqu’à la fin de 2002, voire vers le début de 2003, le Congo a été le théâtre d’un conflit armé d’une double nature impliquant, outre les protagonistes internes, certains Etats de la sous-région des grands lacs africains dont l’Ouganda et le Rwanda. Si en 1996, le gouvernement congolais n’avait pas eu le réflexe de porter l’agression dont le pays était victime devant la Cour de la Haye, celui qui était à la primature en 1998 a agi avec diligence même si l’on a noté dans son chef une certaine hésitation dans le choix de la procédure la mieux appropriée pour obtenir du Rwanda notamment, l’autre pays agresseur, la réparation des dommages subis par l’Etat et les Congolais. Mais ce qui importe de relever, c’est que le Congo a eu gain de cause puisque la Cour a arrêté que :

« Après examen du dossier de l’affaire et compte tenu de la nature des faits internationalement illicites dont l’Ouganda a été reconnu responsable (emploi illicite de la force, violation de la souveraineté et de l’intégrité territoriale, intervention militaire, occupation de l’Ituri, violations du droit international relatif aux droits de l’homme et du droit international humanitaire, pillage et exploitation des ressources naturelles de la Rdc), la Cour considère que ces faits ont entraîné un préjudice pour la Rdc, ainsi que pour des personnes présentes sur son territoire (souligné par nous). Ayant établi que ce préjudice a été causé à la Rdc par l’Ouganda, la Cour déclare que ce dernier est tenu de réparer ledit préjudice en conséquence (§ 259 de l’arrêt. Lire l'intégralité de la décision) ».

La Cour estime par ailleurs approprié que « la demande de la Rdc tendant à ce que la nature, les formes et le montant de la réparation qui lui est due soient, à défaut d’accord entre les parties, déterminés par la Cour dans une phase ultérieure de la procédure (§ 260, idem) ». Pour rappel, la Rdc a estimé le montant de cette réparation à 10 milliards de dollars américains.

Eu égard à ce dispositif de la Cour, le présent article a pour objet d’indiquer quelques pistes sur les modalités pratiques d’attribution et de paiement de cette réparation. En effet, il n’est pas vain de rappeler qu’aussi bien l’Etat congolais que ses ressortissants et les nationaux d’autres Etats se trouvant au pays au moment des faits ont subi différents préjudices à l’occasion de ce conflit armé. Des dommages ont été causés aux biens et aux personnes bien identifiées. D’autres sont morts dans l’anonymat mais ont laissé des ayant droits. Dans plusieurs provinces, de l’argent liquide logé dans les succursales de la Banque nationale et des banques privées, des usines, des véhicules appartenant à l’Etat congolais ou à des particuliers, du bétail, la faune et la flore congolaises ont été emportés en Ouganda ou endommagés, des richesses du sol et du sous-sol ont été exploitées ou emmenées; des couples ont été séparés parce que des militaires ougandais ont ramené dans leur pays des femmes et des filles congolaises, détruisant ainsi l’unité familiale de milliers de foyers; d’autres encore ont été sexuellement abusées et sont aujourd’hui porteuses du sida, etc.

Maintenant que l’arrêt est rendu, comment un citoyen, victime de ce conflit à quelque titre que ce soit, peut-il concrètement obtenir réparation? En effet, les individus n’accèdent pas à la Cour internationale de justice. C’est le Congo qui, en leur nom et pour leur compte, « présente les réclamations » devant cette haute juridiction. Aujourd’hui que la Cour a condamné l’Ouganda à réparer les préjudices causés, comment le gouvernement compte - t - il rétribuer les victimes, Congolais ou étrangers?

Il s’indique d’examiner ces questions avec intérêt d’autant plus que l’exécution des arrêts de la CIJ soulève de nombreux problèmes à la fois d’ordre juridique et pratique puisque des difficultés sont parfois (souvent) rencontrées dans leur mise en œuvre. Certes, lorsqu’une partie à un litige ne satisfait pas aux obligations qui lui incombent en vertu d’un arrêt rendu par la Cour, l’autre partie peut saisir le Conseil de sécurité qui, à son tour, peut décider des mesures à prendre pour faire exécuter l’arrêt, mais l’application de cette disposition de la Charte des Nations Unies (art. 94 al. 2) ne résoud pas, dans l’immédiat, la question de la réparation. Au contraire, elle soulève d’autres difficultés et, dans la pratique, son champ d’application est limité. Les victimes des faits internationalement illicites imputés à l’Ouganda ont donc un intérêt pratique à connaître les modalités de la réparation des dommages subis. Voilà pourquoi, outre l’obligation qui s’impose à l’Ouganda d’exécuter l’arrêt (II), la question du délai de cette exécution et la réunion, par les victimes, personnes physiques ou morales, des preuves nécessaires à étayer leurs allégations afin de satisfaire aux modalités d’attribution et de paiement de ces 10 milliards de dollars américains restent à établir (III).

Obligation pour l’Ouganda d’exécuter l’arrêt de la Cour

En droit international, la règle est que les Etats parties à un différend soumis à la Cij sont tenus de se conformer à sa décision et d’exécuter l’arrêt. Il s’agit là d’une obligation coutumière. A cela se greffe une obligation conventionnelle de la Charte des Nations Unies (art. 94 § 1). Aussi, en reconnaissant la compétence de la Cour à connaître du différend, l’Ouganda est-il présumé accepter l’arrêt qui allait intervenir et à s’y conformer de bonne foi. A défaut, le Congo devra recourir à une exécution forcée de l’arrêt, mais nous savons qu’un communiqué du Ministère ougandais des affaires étrangères a clairement indiqué que son gouvernement se pliait à cette décision et ne s’opposera pas à sa mise en œuvre. L’exécution de tout arrêt de la Cour étant volontaire, cet acte unilatéral de l’Ouganda revient à dire que tous les organes de son Etat (Exécutif, législatif et judiciaire) agiront de manière à ce que l’arrêt produise ses effets tant sur le plan interne que sur le plan international. L’exécution d’un arrêt est en effet un acte complexe qui requiert l’intervention de plusieurs organes de l’Etat dans son application. La réalité des dommages causés ne prête pas à doutes car, depuis qu’il est clairement prohibé par la Charte des Nations Unies, l’Ouganda ayant recouru à la force contre la Rdc dans un cadre qui ne relevait pas de la légitime défense, devait s’attendre à être condamné à réparer les préjudices qu’il a causés. Leur seule particularité dans le cas sous examen est simplement que, comme le souligne dans sa Déclaration le juge ad hoc (Joe Verhoeven) désigné par la Rdc, la Cour les a traités en quelque sorte par catégorie, sans se prononcer sur chacun des « incidents » dommageables. Cela se comprend vu la multiplicité des dommages et des circonstances dans lesquelles ils ont été causés. Ces dommages appellent donc réparation. Mais, au préalable, l’Ouganda devra se concerter avec la Rdc et négocier les modalités d’attribution et de paiement de la somme réclamée.

Les modalités d’attribution et de paiement de la réparation

En droit international de responsabilité, la réparation sert à effacer, comme l’a exprimé la Cour Permanente de Justice internationale dans l’affaire de Chorzow, « … toutes les conséquences de l’acte illicite et de rétablir l’état qui aurait vraisemblablement existé si ledit acte n’avait pas été commis. Restitution en nature, ou, si elle n’est pas possible, paiement d’une somme correspondant à la valeur qu’aurait la restitution en nature; allocation, s’il y a lieu, de dommages-intérêts pour les pertes subies et qui ne seraient pas couvertes par la restitution en nature ou le paiement qui en prend place … ».

Eu égard à cette fonction de toute réparation, il ne suffit donc pas simplement de se réjouir du prononcé de cet arrêt, encore faut-il déterminer, de concert avec l’Ouganda, le délai endéans lequel l’exécution devra commencer et, pour éviter le ridicule, réunir les preuves nécessaires à l’indemnisation des victimes qu’il faudra présenter. Ce problème de délai est d’autant plus important qu’un examen rapide de la jurisprudence de la Cij renseigne qu’un délai variable a été observé entre la date du prononcé et celle de l’exécution de certains arrêts. Ainsi en est-il, à titre d’exemples, des affaires du Temple de Préah Vihar (six mois), de la Bande d’Aouzou (quatre mois), Jan Mayen (deux ans et demi), Détroit de Corfou (quarante ans). La question du délai n’est donc pas simple. Le Congo attendra-t-il quatre mois, six mois, dix ou quarante ans pour que l’arrêt soit considéré comme exécuté et le différend définitivement clos?

Par ailleurs, il appartient au Congo de déterminer à l’intention des ayants droits comment réunir et présenter les preuves de leurs réclamations. Quand on sait que les agresseurs ont détruit nombre de preuves documentaires au cours de ce conflit, il sera utile de favoriser d’autres moyens de reconnaissance des droits méconnus ou violés. Il suit de là qu’à notre sens, le Congo doit, comme modalités pratiques dans cette phase post-juridictionnelle, mettre rapidement sur pied une Commission Nationale d’Indemnisation des Victimes d’Agression de la Rdc. Tel est notre plaidoyer. Sous l’autorité institutionnelle de l’Assemblée Nationale censée représenter toute la Nation, à titre d’indication, elle sera composé de spécialistes de droit international, de diplomates, de magistrats, de parlementaires et des conseillers de certains ministères intéressés par cette affaire. Autant dire qu’elle sera un organe technique, apolitique et servira de bureau d’études au gouvernement dans la négociation qu’il va engager avec l’Ouganda pour l’exécution de l’arrêt en même temps qu’elle devra recueillir et analyser les demandes des citoyens. C’est elle qui se chargera de tamiser les réclamations des citoyens.

Comme indiqué plus haut, l’exécution de l’arrêt sera concerté et négocié entre les deux Etats. Il est donc nécessaire qu’un tel organe aide le gouvernement, par ses analyses, à choisir les moyens appropriés pour mettre en œuvre l’arrêt et lui suggère les critères à retenir pour déterminer le délai raisonnable endéans lequel l’Ouganda doit exécuter l’arrêt. C’est déjà depuis presque huit ans que les victimes attendent d’être indemnisées. Sur le plan national, la Commission devra établir la procédure d’introduction, d’examen, de révision et d’allocation des indemnités. Elle devra aussi déterminer comment les titulaires du droit à la réparation peuvent recevoir leur dus. Il est important de souligner à cet effet que, des termes mêmes de la Cour, « toutes les personnes présentes sur le territoire de la Rdc » ayant subi un préjudice aura le droit d’obtenir réparation. Dit autrement, outre les Congolais, les ressortissants d’autres Etats qui seraient aussi victimes peuvent également obtenir réparation s’ils établissent avoir subi un dommage. Indépendamment des réclamations qui seraient introduites par leurs Etats auprès de la Rdc, Etat bénéficiaire de la réparation, la Commission pourra parfaitement imaginer de recevoir leurs demandes et faire rapport à l’organe de paiement.

Pour la bonne règle, elle devra prendre toutes les mesures de publicité nécessaires pour avertir tous les ayant droits de se manifester. Il lui reviendra aussi de déterminer les preuves acceptables car, en définitive, c’est elle qui devra juger de leur pertinence. Il faudra surtout expliquer à la population que la réparation des dommages subis pourra revêtir plusieurs formes : restitution du bien si cela est encore possible, compensation, réhabilitation, satisfaction, payement d’une somme d’argent par équivalent. Elle pourra même être un forfait. Par ailleurs, le montant versé sera remis à l’Etat congolais qui devra distribuer les sommes endéans un certain délai à chaque ayant droit. Et il sera raisonnable que l’organe de paiement retienne un pourcentage non au titre d’impôt, mais de frais administratifs relatifs à la réclamation portée par l’Etat congolais devant la Cij.

Enfin, la question de la monnaie de paiement devra aussi retenir sa meilleure attention. Les faits étant commis voilà bientôt huit ans, la monnaie de paiement devra être le dollar américain, monnaie dans laquelle le Congo a évalué et présenté les dommages subis, mais son versement aux citoyens se fera en monnaie nationale, au taux du jour de la commission du fait internationalement illicite retenu, conformément à la législation nationale.

Le succès ou l’échec des négociations à venir dépend de beaucoup du sérieux et de la qualité du travail qui sera abattu par le gouvernement congolais. Libre à lui d’ignorer l’importance d’avoir un organe technique qui travaille dans la transparence pour l’intérêt de tous les citoyens ou de minimiser la portée d’une telle proposition.

Par Fidèle Zegbe Zegs, 
Avocat au Barreau de Kinshasa/Gombe,
Diplômé d’études spécialisées en droit international (Ulb/Belgique),
Doctorant en Droit

Autres titres