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Politique et société

L'unitarisme décentralisé nous a légué un pays sous-tutelle et clochardisé

27 septembre 2007 - En 1960, à l’accession du Congo à l’indépendance, la Belgique a légué aux congolais six provinces bien tenues. Quarante-sept ans après, l’expérience de l’Etat unitaire décentralisé a échoué et nous a légué un pays exsangue, sous-tutelle et clochardisé. Ce ne sont donc pas les "provincettes tribales" de 2006 qui vont porter le Congo vers une destinée meilleure. Au contraire! Pourquoi devons-nous ramer à contre-courant? A travers le monde, l’on fait la sommation des capacités et des potentialités, et en R.D.Congo, on veut diviser davantage. Ne pouvons-nous pas tenter une nouvelle approche, celle du "fédéralisme endogène rationalisé et décentralisé"? Avec beaucoup de courage, d’inventivité et de consensus, la plupart des pays qui ont traversé des périodes de turbulences similaires aux nôtres s’en sont sortis convenablement par cette voie. Nous n’avons pas le droit de dévoyer une perspective historique (depuis l’accession du pays à la souveraineté internationale en passant par la Constituante de Luluabourg pour en arriver à la Conférence nationale souveraine), aux seuls motifs de perpétuation d’un pouvoir "oligarchique" sous tutelle. Pourquoi continuerons-nous à nous méfier d’un système politique efficace que nous n’avons jamais pratiqué au profit de celui dont la fortune est connue de tous?

Etat de la question

Dans la livraison du 3 septembre dernier du Journal Le Potentiel, Stéphane Etinga rapporte l’allocution de Dr Serigne-Bamba Gaye, conseiller technique en matière de décentralisation auprès du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), sur les "enjeux de la décentralisation en RDC", prononcée lors de l’atelier provincial de Kinshasa, en prévision du Forum national qui sera organisé au courant du même mois sur la question "chahutée" de transfert de compétences et charges aux Entités décentralisées, conformément au prescrit de la loi fondamentale en vigueur.

En résume, ce haut cadre du PNUD rappelle aux participants et à l’opinion le caractère multisectoriel des compétences à transférer, et insiste sur la nécessite de coupler ce transfert d’avec les moyens financiers conséquents, d’un dispositif juridique approprié, d’une politique d’aménagement du territoire et de la mise en cohésion des politiques nationales et celles des entités décentralisées; surtout, en matière budgétaire où il faut définir un cadre de concertation et de dialogue entre l’Etat central et les entités territoriales décentralisées, assurer un transfert de compétences aux entités décentralisées à travers un financement garanti, élaborer un système de planification locale en harmonie avec le système national, etc.

Le conseiller technique du PNUD, Gaye, souligne aussi que la décentralisation puise ses racines dans l’histoire politique, administrative et la géographie du pays. Dans un Etat unitaire, dit-il, les organes décentralisés ont un pouvoir réglementaire, soumis au pouvoir législatif, qui relève du centre. Par contre, dans un Etat fédéral, la province dispose d’un pouvoir législatif au même titre que l’Etat central. La décentralisation peut être partielle ou totale. Ses objectifs visent, d’une manière générale, à réformer l’Etat centralisateur, promouvoir un développement local, asseoir une gouvernance locale et bâtir une solidarité nationale. Elle constitue un élément de régulation sociale, économique et politique, cependant, que l’Etat continue à gérer des compétences à l’intérieur des entités décentralisées.

Les conditions nécessaires pour piloter une politique de décentralisation sont, d’après lui, une vision partagée entre les différents acteurs clés du pays, une vision prospective pour mettre en œuvre le processus, un cadre stratégique en vue de piloter la décentralisation, un plan de mise en œuvre dans le court, moyen et long termes, la disponibilité des ressources financières et humaines, un minimum de capacités administratives et de gestion dans les entités territoriales décentralisées, un contrôle à posteriori et opérationnel, ainsi qu’un contrôle interne. Abordant le chapitre relatif aux enjeux de la décentralisation pour la République démocratique du Congo, Serigne-Bamba en a énuméré les principaux ci-après : 1) bâtir une vision partagée entre les différents acteurs; 2) changer le mode de gestion du pays; 3) promouvoir la participation des citoyens dans la vie politique locale; 4) assurer un développement local et, 5) promouvoir une gouvernance locale.

S’agissant de la mobilisation des ressources pour financer la décentralisation, il a rappelé que la RDC n’a pas encore retrouvé sa fiabilité économique. Elle a des engagements internationaux à respecter, comprenez le diktat du FMI et de la Banque Mondiale et c’est moi qui le souligne. L’autorité de l’Etat n’est pas encore restaurée partout dans le pays, les infrastructures de base sont déficitaires ou endommagées et que cela entrave la reprise des activités économiques au niveau local et national, alors que la consolidation de la paix passe par une reprise des activités économiques dans les provinces et les entités décentralisées, ainsi que leur implication dans la vie politique et sociale du pays. Dans la foulée et dans une autre livraison du même quotidien, André SHIKAYI Luboya, esquisse les principes fondamentaux d’une décentralisation bien pensée, en mobilisant les connaissances des politiques publiques, sous discipline nouvelle des sciences politiques.

D’entrée de jeu, il attire l’attention de tous sur les <grands enjeux nationaux> que renferme ce processus du fait qu’il touche à la forme de l’Etat, à la cohérence du pouvoir institutionnel, et à la rationalité du fonctionnement des institutions. Eu égard à cela, toute décentralisation devrait s’inscrire dans une approche programmatique. Il conseil à la même occasion au parlement de sortir le débat sur la décentralisation de la démarche conflictuelle que semble lui imprimée le leadership provincial émergent. La décentralisation n’est pas, dit-il, un terrain d’affrontement entre le pouvoir central et les Pouvoirs provinciaux. Elle doit garder son essence, celle de la rationalisation du Pouvoir public. Dans ce sens, la décentralisation devra être vue par les législateurs comme un processus. Elle n’est donc pas un état mais plutôt une action qui se profile dans le temps en s’enracinant progressivement et durablement dans l’organisation du pouvoir public. Pour conclure sa mise en garde, Luboya recommande aux parlementaires d’éviter de se laisser piéger par le virus du « tout de suite » qui a fait foirer bien des réformes étatiques importantes dans notre pays. Aujourd’hui le pays a besoin d’une décentralisation bien pensée pour se reconstruire sur des bases plus efficaces et plus efficientes.

En vue d’atteindre ces objectifs, le parlement est appelé, selon lui, à tenir compte de quelques principes fondamentaux de politique publique qu’inspirent les différentes expériences existantes de décentralisation à travers le monde, à savoir : "1) La dévolution des compétences; 2) La programmation; 3) la progressivité de la dévolution : a) Commencer par des mesures d’importance relativement mineure; b) Commencer par des modalités peu contraignantes; c) Passage d’une étape à une autre avec une élasticité bien mesurée; 4) L’harmonisation préalable; cette construction doit reposer sur une harmonisation préalable des directives et mesures : a) Programmation des échéances; b) Package des compétences; c) Identification des ressources; d) Critères de convergence par rapport au cadre macro économique du pays. Par exemple, il faut mettre la norme sur le taux du déficit budgétaire/PIB et sur le taux de la dette intérieure et extérieure/PIB; 5) La consubstantialité : selon la constitution, le pouvoir central et les provinces et entités décentralisées forment l’Etat; II y a l’unité et l’identité de l’Etat : a) Ce qui est fait par le pouvoir provincial l’est par l’Etat; b) Le budget du pouvoir central et les budgets provinciaux forment le budget de l’Etat; 6) La subsidiarité : la compétence reste encore à l’échelon où elle est exercée avec la plus grande efficacité. Cela implique que les compétences sont accompagnées de moyens et que la cession des compétences doit être proportionnelle à la capacité d’allocation des ressources et, 7) La substitualité : ce principe instaure l’unicité de l’Etat. L’Etat est un. Cela implique qu’il y a interchangeabilité. Une mesure d’un échelon peut remplacer une autre dans le respect de l’ordre constitutionnel attribuant les compétences à chaque centre de décision. Evidemment, les parlementaires ne perdront pas de vue que la décentralisation est un exercice de politique publique visant la rationalisation des choix de politique. Pour ce faire il doit créer les conditions d’une gouvernance locale efficiente".

Pour atteindre un bon résultat, Shikayi estime qu’il convient absolument de mettre en place une loi de programmation qui va promouvoir la décentralisation graduelle du pays avec une cession de des compétences liées aux ressources. Le renforcement de capacités institutionnelles des institutions ainsi que le renforcement de capacités de gouvernance des acteurs des entités décentralisées restent la règle. Toute l’architecture du pouvoir étatique décentralisé risque de ne pas répondre aux attentes de la population, conclut-il, si elle ne relance pas l’intégration économique nationale en prenant appui sur des programmes de développement local eux-mêmes intégrés. Le Plan d’action de mise en œuvre du DSCRP est une base rationnelle d’une telle stratégie parce qu’il projette le développement du pays dans un horizon de court, moyen et long terme.

Observations et mise au point

Une lecture attentive des deux articles ci-dessus cités appelle de ma part deux observations de principe suivantes :

Primo : Le processus de normalisation de la R.D.Congo procède de l’Accord Global et inclusif signé, le 17 décembre 2002, à Prétoria, en Afrique du sud, lui-même consécutif à des négociations politiques inter congolaises laborieuses, nécessitées par une "guerre africaine" infligée à notre pays, pour des enjeux, contraires à ceux de nos populations. En effet, pour ces dernières, les enjeux relatifs à la normalisation de la situation de la R.D.Congo ont bel et bien été exprimés lors de la Conférence nationale Souveraine (CNS), et peuvent se résumer en deux points : démocratisation du pays et réforme du système politique de gestion de l’Etat dans le sens d’un Fédéralisme maîtrisé, couplé à un régime parlementaire rationalisé.

Secundo : Le processus de décentralisation en cours en R.D.Congo relève de la volonté du Constituant et non d’une quelconque décision du pouvoir exécutif.

Eu égard à ce qui précède, toute analyse qui se veut objective se doit de partir du contexte politico-social congolais et de la perspective historique qui accompagne le dit processus. Pour cause. Ce contexte a présidé à la levée de telle ou telle autre option en matière d’organisation et de gestion du nouveau pouvoir d’Etat en R.D.C.Congo. Plus concrètement, nous dirons qu’il est question d'imaginer une nouvelle structuration du pouvoir politique en R.D.Congo. Qu’elle soit partagée entre différents segments socioculturels et que des Institutions politiques soient fonctionnelles, susceptibles de jouir d'une légitimité réelle et d’une autonomie acceptable pour éviter les interférences nuisibles, les blocages bureaucratiques et le légalisme outrancier qui paralysent tout effort d’inventivité politique.

Philippe Biyoya abonde dans la même sens lorsqu’il note : « Les élections prévues pendant la transition, et dont la nouvelle Constitution est le cadre juridique de référence, ont pour but de mettre en place un nouvel ordre politique et institutionnel qui, pour lui, va au delà de la simple désignation de nouveaux dirigeants et animateurs de nouvelles institutions politiques. Il ne se ramène pas non plus à la victoire électorale d’un programme de campagne de tel ou tel autre parti ou coalitions des partis politiques. » Un nouvel ordre politique et institutionnel suppose l’invention d’un nouveau système politique ou institutionnel différent en tout point de vue des anciennes formes de gouvernements reconnus comme ayant occasionné l’état actuel de la dégénérescence de la République ou de l’effondrement de l’Etat et de la cessation de l’autorité légitime, les rébellions ainsi que les agressions armées du passé. En fait et toujours selon lui, l’Accord de Lusaka qui institue le Dialogue Inter Congolais (DIC) ainsi que l’Accord global et Inclusif (AGI) de Sun City conditionnent la mise en place d’un nouvel ordre politique et institutionnel à la tenue des élections dans l’esprit de rupture avec le système de gouvernement ayant consacré par le passé l’illégitimité démocratique et ses conséquences les rébellions et les agressions armées.

S’agissant de la mise au point, j’estime que la "libre expression" tout comme la "libre pensée" fait partie des libertés fondamentales garanties par la constitution en vigueur en R.D.Congo, et sont dévolues systématiquement dans tout pays qui se veut démocratique. Assimiler cela à un virus" du tout de suite, comme l’affirme Shikayi, procède d’une vision "passéiste" et restrictive du pouvoir. Les prises de position des Assemblées provinciales sur le transfert des compétences et des moyens sont, à mes yeux, conformes à la constitution du pays et augurent de la ré appropriation utile et légale de l’initiative par élus locaux ainsi que de leurs droits de citoyens et de "Mandataires" à part entière de leurs bases respectives. Bien plus, la forme de l’Etat adoptée dans la nouvelle constitution ressemble à un "Fédéralisme assourdi", selon Bob Kabamba et Pierre Verjans de l’Université de Liège ou mieux, à un "régionalisme constitutionnel", pour Tshilombo Munyengayi de l’Université de Kinshasa; En conséquence, les organes législatifs et exécutifs provinciaux devraient logiquement se positionner sur un même pied d’égalité avec ceux de l’Etat central c’est-à-dire "fédéra", dans ce cas-ci. De ce fait, aucun niveau ne peut imposer un point de vue à l’autre, sans passer par le dialogue et la négociation.

Nul ne pouvant se prévaloir de sa propre turpitude, le pouvoir central en place qui a diligenté les textes juridiques en vigueur et les procédures de leur validation, devrait, en toute humilité et honnêteté, tolérer le "retour de la manivelle" et les "contrecoups" de ses propres options ambiguës, de façon à faire progresser les choses au lieu de s’accrocher à sa vision obsolète comme il le fait. Est-ce pour autant dire que les développements des experts ci-dessus soulignés sont sans fondements scientifiques? Que non! Seulement, ils sentent une « fuite en avant » et transpirent une « manœuvre dilatoire ». Mon point de vue sur cette question de la décentralisation prend en compte le contexte, les enjeux véritables de la lutte du peuple congolais et les mécanismes appropriés dans ce genre d’exercice. Il justifie ma remise en question des considérations intellectuelles « tendancieuses » relevées ci-dessus. S’il doit y avoir rupture comme le réclame Biyoya, il doit y avoir rupture dans le principe et dans la manière. Dans ce cas, toute attitude péremptoire est à bannir.

Mon Point de vue

La réforme de décentralisation en cours en R.D.Congo doit être compris comme un vaste projet de société. Elle doit s’attacher aux idéaux de liberté, de démocratie et de développement contenus dans la toile de fond des revendications du peuple congolais exprimées lors de la Conférence Nationale souveraine qui s’est tenue avant les négociations politiques inter congolaises de Sun City, elles, consécutives à "une rébellion-agression", et la "parenthèse confuse" du pouvoir AFDL. La dimension administrative de cette réforme est le support d’"un chantier politique" qui vise à prolonger le processus de démocratisation jusqu’à la base, à redonner ainsi le pouvoir de gestion locale aux citoyens du pays profond et à créer le cadre propice aux initiatives locales considérées comme le moteur d’une nouvelle approche de gestion publique et du développement durable.

En partant de la définition même du concept décentralisation, il y a lieu de retenir qu’elle recouvre des notions et des réalités très diverses, le mot "Décentralisation" est un mot à la mode en Afrique; il est fréquemment employé, aussi bien dans les discours politiques que dans les discours administratifs. Cependant, de manière simple, je peux définir la décentralisation comme un système administratif par lequel l’Etat accorde à d’autres entités (Collectivités Territoriales) juridiquement reconnues, l’autonomie financière et de gestion, dans les conditions fixées par la loi.

Elle consiste, dans son essence, à individualiser une collectivité humaine circonscrite sur une partie du Territoire National et à la charger de gérer elle-même ses affaires par le biais d’organes élus qui ont le pouvoir de décider. Cependant, quel que soit le degré élevé de cette autonomie, celle-ci ne donne aucune indépendance à la Collectivité Territoriale qui reste intégrée dans l’Etat. La décentralisation ne confère aux Collectivités aucune portion du pouvoir législatif ou du pouvoir judiciaire. C’est pour ce genre de système administratif, dont la vertu principale est d’ordre sociopolitique, que la plupart des Etats africains ont opté il y a plus d’une décennie. Cette formule liée le plus souvent à une organisation démocratique de la Communauté, multiplie les centres de participation des citoyens à la gestion des affaires publiques. Il faut distinguer la Décentralisation de la « Déconcentration et du Fédéralisme ».

Quant aux objectifs visés par la décentralisation, ils se ramènent essentiellement à deux :

1. l’approfondissement du processus démocratique : il s’agit d’adapter l’administration et plus généralement le cadre institutionnel aux objectifs et aux exigences du pluralisme politique en permettant l’émergence d’une démocratie locale.

2. la promotion du développement local et régional. Favoriser l’émergence d’initiative au niveau des différents acteurs et la mise en place d’un nouveau cadre du développement à partir des préoccupations, des ressources et du savoir-faire des populations locales.

En ce qui concerne les enjeux de la Réforme de Décentralisation en R.D.Congo, j’évoquerai ici trois majeurs :

1. la stabilisation du système politique et administratif : Un enjeu politique majeur de la décentralisation est la restauration de la crédibilité de l’Etat. Il s’agit là de concevoir un nouveau type d’Etat qui reconnaît un rôle et une place aux initiatives individuelles et de groupes à travers l’émergence d’un système administratif et de représentation locale transparent, consensuel mais autonome dans ses décisions, et sachant négocier avec l’Etat d’une part et les organisations communautaires d’autre part.

Ceci doit se traduire au niveau local par la création et le fonctionnement pérenne de structures décisionnelles (organes élus), la promotion des principes démocratiques (participation à la prise de décisions, la bonne gouvernance) et l’ancrage de pratiques démocratiques (élections locales, débats publics). Il doit permettre également de sortir la démocratie des milieux urbains pour en faire une pratique et un fait dans les zones rurales, condition essentielle de la stabilisation du système politique et administratif.

2. La dynamisation des économies locales : chaque Collectivité Territoriale constitue un espace d’initiative, je veux dire un niveau de programmation de réalisation des actions de développement et d’organisation de la gestion et de la fourniture des services publics. La décentralisation doit favoriser une meilleure adéquation des programmes de développement, des besoins locaux et une grande mobilisation des ressources locales.

3. L’enjeu socioculturel : il se situe au niveau de la reconnaissance des initiatives individuelles et de groupe, de la valorisation des ressources humaines, du savoir et du savoir-faire au niveau local.

La réforme de décentralisation est fondée sur un certain nombre de grands principes, entre autres :

-l’existence des Collectivités Territoriales créées par la loi;
-l’élection des membres des organes dirigeants des Collectivités Territoriales;
-le transfert de compétences de l’Etat aux Collectivités Territoriales;
- l’exercice par les Collectivités des compétences transférées;
-le contrôle permanent de l’Etat des actions des Collectivités Territoriales.

Il faut souligner ici que l’Etat, pour accompagner les Collectivités Territoriales, doit créer un dispositif national d’appui à deux volets : un volet d’appui financier pour les investissements, et un volet d’appui technique pour la planification-programmation et la maîtrise d’ouvrage. En plus de ces appuis, toujours dans le cadre de l’accompagnement, l’Etat accorde aux Collectivités Territoriales des dotations/subventions sur le Budget National et leur fournit de l’assistance conseil donnée par ses représentants, et les services techniques déconcentrés. Les Collectivités Territoriales bénéficient également de la mise à leur disposition des services déconcentrés de l’Etat. Tout en appréciant les recommandations « prudentielles » de Shikayi et Serigne-Bamba, je désapprouve donc leur approche en ce qui concerne le mécanisme d’ordonnancement de cette décentralisation que je veux consensuel, démocratique et autonome, en lieu et place, de celui dicté par le pouvoir exécutif seulement, et Je m’explique.

Le processus de la décentralisation en R.D.Congo se situant dans le prolongement et la consolidation de la démocratie, après tant d’années de dictature et de gâchis, il est bien séant de l’ordonnancer à partir de la représentation nationale et non du pouvoir exécutif. Le constituant ayant pris la mesure des expériences antérieures mitigées (loi Vundoawe 1982 et loi feu Malumba1999) a, semble t-il, institué une Commission scientifique pour le découpage territorial. Si cette disposition a été maintenue ou même au cas où elle aurait été élaguée, pour des raisons politiciennes évidentes dans la version définitive de la constitution de 2006, il est question de l’exploiter et de la muer en une Commission Nationale de réforme de la décentralisation en y englobant aussi la réforme de l’administration de l’Etat.

En effet, une démarche consensuelle, démocratique et autonome, comme je la propose, a l’avantage d’impliquer tous les protagonistes et d’assainir le cadre de travail de part la présence de personnes neutres et sans intérêts directs. Ce cadre de concertation comprendrait un Conseil National, organe d’orientation et d’évaluation, un secrétariat technique, organe de conception et d’implémentation et un Ministère d’Etat chargé des Réformes institutionnelles et de la Décentralisation, organe d’exécution et de suivi. La proposition d’un Ministère à part entière en charge de la Réforme travaillant auprès du Chef du Gouvernement procède de la logique et des principes managériaux qui veulent qu’il y ait une division de travail entre ministères (spécialisation), que les Ministères concernés par la réforme ne puissent pas être juges et parties, et qu’enfin le Ministère en charge de la Réforme dispose de suffisamment d’autorité, par son niveau de rattachement, pour faire exécuter, avec succès, ses décisions par les autres.

A mon avis, la conclusion au Forum projeté par le Ministère de l’intérieur et de la décentralisation devrait, effectivement, culminer en une loi cadre dont l’essentielle du contenu porterait sur la vision que l’on a de la décentralisation, les options doctrinales, philosophiques et de principes, les mécanismes institutionnels d’implémentation, les procédures et les questions de financement sans lesquelles aucun progrès ne se réalisera en ce domaine. Les principes des politiques publiques mentionnés par Shikayi seraient alors complétés par ceux des sciences de gestion et d’organisation ci-après, qui les dépoussiéreraient des <relents de combat d’arrière-garde> dont ils transpirent :

1. Découplage des objets de la négociation et de niveaux de discussion : transfert entre Etats (Fédéral et Fédérés) et Etats Fédérés et Entités décentralisées;

2. Pratique de signature des conventions préalables à la législation;

3. Efficacité, rationalité et économies;

4. Rapprochement de l’administration plus près de l’administré;

5. Résolution des contraintes au bon fonctionnement du secteur économique; par ex : Cas des entités peu viables -complémentarité économique dans un ensemble intégré - libéralisation économique dans un même espace c’est-à-dire : libre circulation des marchandises et abolition des barrières douanières -harmonisation des normes en matières d’infrastructures de base (routes- rails, voies aériennes et fluviales…) etc.

6. Recherche d’une cohésion culturelle au sein des espaces plus petites;

7. Résolution de la question de la représentativité des segments socioculturels;

8. Redistribution équitable des richesses et résolution des conflits violents à caractère identitaire et foncier.

9. Enquêtes sociologiques et anthropologiques du milieu, des études démographiques, hydrologiques et économiques.

10. Dissipation des faiblesses du cadre institutionnel et organisationnel en place en R.D.C, à savoir :

a. niveau institutionnel :

- la présence des entités territoriales peu viables (cités, territoires, communes urbaines);
- la carence des organismes d’accompagnement de la décentralisation, une sorte de conseil national de développement des collectivités locales, des intercommunaux etc.;
- conflits de compétences entre villes, communes et territoires;
-faible participation de la population à la gestion provinciale et locale à travers les organisations communautaires de base et enfin;

-faiblesses sur le plan de l’exercice des contrôles de légalité, de contrôle budgétaire et de contrôle démocratique.

b. niveau organisationnel :

- les faiblesses concernent la gestion administrative, la disponibilité du personnel qualifié et la modicité des budgets des collectivités locales dues à la rigidité de la fiscalité locale; l’absence de formation, de la coordination et le manque des agences spécialisées; la réticence et la résistance du gouvernement central à mettre en place une véritable décentralisation ou un système véritablement fédéral et à laisser les collectivités jouer pleinement leur rôle en matière de planification, de gestion et de suivi des activités dont les compétences leur ont été formellement transférées.

11. En plus des faiblesses organisationnelles et institutionnelles ci-dessus, il y a aussi les carences du cadre provincial de pilotage et de coordination des politiques de développement, de gestion et de coordination des aides et celle du système d’information statistiques, qu’il faudrait solutionner.

Plaidoyer pour une réorganisation fédéraliste en R.D. Congo

Il convient de rappeler, pour me résumer, qu’il existe deux formes classiques de l’Etat : l’Etat unitaire et l’Etat composé. L’Etat unitaire est celui dont le territoire et la population qu’y vit sont soumis à une seule organisation politique et juridique. En fonction de l’organisation de son pouvoir, l’Etat unitaire se présente sous trois variantes : l’Etat unitaire centralisé, l’Etat unitaire déconcentré et l’Etat unitaire décentralisé. Dans l’Etat unitaire centralisé, le pouvoir central est l’unique centre de décision, d’impulsion, d’orientation. C’est à ce seul pouvoir central qu’incombe l’obligation de faire face à toutes les charges publiques. Dans l’Etat unitaire déconcentré, la déconcentration n’est qu’une modalité, un aménagement de la centralisation.

Quant à l’Etat unitaire décentralisé, c’est « celui où il y a attribution de la personnalité juridique par une loi à des collectivités locales que le pouvoir central reconnaît ainsi pour leur permettre de gérer des intérêts locaux propres, en exerçant par l’intermédiaire des autorités élues, des compétences qui leur sont attribuées par la loi. »

En ce qui le concerne, l’Etat composé est « celui dont le territoire et la population qui y habite, sont soumis à des types d’organisation politique et juridique diversifiés. » On y reconnaît l’Etat fédéral qui « est une entité politique souveraine internationalement reconnue, résultant d’un regroupement d’Etats ou des provinces autonomes, dotés de réels pouvoirs de gouvernement, mais ayant renoncé au profit de l’union à la souveraineté internationale, de même qu’à des compétences très importantes pour la protection des intérêts communs, notamment celles relatives à la monnaie, l’armée, la diplomatie, l’unité de la nationalité et du territoire ». L’Etat fédéral peut partir aussi de la dissociation d’un ancien Etat unitaire a l’occasion d’un transfert voulu des compétences exécutives et législatives aux provinces.

On peut aussi avoir affaire à l’Etat confédéral qui est « une association (union) d’Etats reposant sur un accord ou traité international, chaque Etat membre de l’union gardant sa souveraineté interne et externe ». Dans le monde contemporain, les régimes les plus répandus sont le régime parlementaire, le régime présidentiel et le régime semi-présidentiel. Le régime parlementaire est « celui qui consiste en la collaboration des pouvoirs législatifs et exécutifs. Ces pouvoirs disposent des possibilités d’influences réciproques et chacun commande l’exercice de l’autre ». Chacun des pouvoirs dispose des prérogatives propres de parlement en tant que pouvoir législatif qui a des prérogatives législatives (il vote des lois) et financières (il est l’autorité budgétaire) et de pouvoir exécutif qui applique les lois et dirige l’administration de l’Etat.

Dans ce régime, le Président émarge du Parlement, c’est-à-dire que le Chef de l’Etat et le gouvernement sont respectivement élus et investis par le parlement. Sur le plan du fonctionnement, on a le régime parlementaire majoritaire ou bipartisan : c’est un régime où « le gouvernement est assuré d’une majorité stable, issue d’un parti majoritaire, là où rien que deux partis se disputent la quasi-totalité des sièges au Parlement », cas de la Grande Bretagne. Par contre, dans le régime parlementaire non majoritaire ou multi partisan : aucun parti ne dispose de la majorité absolue des sièges au sein du Parlement. Dans ce cas, le gouvernement doit s’appuyer sur une majorité hétérogène. Ainsi, le gouvernement issu du Parlement est responsable devant lui et il peut à tout moment être renversé. C’est le cas de la Belgique, de l’Italie et des Pays-Bas.

En ce qui concerne le régime présidentiel, il y a une rigide séparation des pouvoirs. Ainsi, le Président ne peut pas dissoudre le Parlement (Congrès) ni le Parlement démettre le Président, « sauf en cas de faute pénale grave ou de haute compromission ». Dans ce régime, le Président, qui est élu au suffrage universel, détient tout le pouvoir exécutif en tant que chef du gouvernement. Le gouvernement « se présente comme un simple auxiliaire du Président qui le décompose à son gré ».

Pour sa part, le régime semi-présidentiel est mixte, un intermédiaire entre le système parlementaire et celui présidentiel. Il est formé d’un Président et d’un Premier ministre. « Bien qu’élu au suffrage universel, le Président de la République n’a pas la plénitude du pouvoir exécutif mais dispose d’un pouvoir étendu » tandis que le Premier Ministre, doté également des pouvoirs significatifs, « ne peut être relevé de ses fonctions que par le Parlement ». Le Premier ministre et son gouvernement sont responsables et répondent de leurs actes à la fois devant le Président de la République et devant le Parlement.

Ce dernier type de régime politique est recommandable pour les pays de longue tradition politique et où la culture politique est suffisamment répandue et encrée dans la population et dans ses élites dirigeantes. A ce jour, la RDC remplit-elle l’une ou les deux conditions ci-dessus? Je pense que la réponse saute aux yeux et qu’elle est négative. La décentralisation ou l’autonomisation progressive des provinces de la RDC est, cependant, une issue de secours pour ce pays qui ploie sous une multitude de difficultés qui ne connaîtront leur fin réelle qu’en responsabilisant le peuple et en lui donnant une orientation claire sur les pistes qu’il peut exploiter à son profit.

En tout état de cause, la R.D.C n’a pas de choix. Elle devra se gérer de façon décentralisée pour conforter le processus de démocratisation, formaliser « la décentralisation informelle de fait », délocaliser le combat pour le "pouvoir pour le pouvoir", prévenir les conflits futurs en responsabilisant les acteurs locaux et en valorisant les mécanismes traditionnels de gestion de la Cité suspendus par le fait de la colonisation, du néo-impérialisme et de la modernité mal comprise et mal intégrée. Il est important, surtout, d’engager un débat, pourquoi pas une « Consultation restreinte » pour qu’une fois dans son histoire, le peuple Congolais définisse le contenu de ce concept < décentralisation> et valide les thèses qui lui seront présentées.

Les Cadres Chrétiens catholiques du CALCC estiment qu’il faudrait instaurer une «  Démocratie participative en R.D.Congo » pour combattre comme il se doit, les pouvoirs Oligarchiques installés depuis l’accession du pays à l’indépendance. A cet effet, qu’est ce qui peut mieux traduire cette prise de position en dehors d’un "fédéralisme endogène, rationalisé, à échelles et décentralisé"? C’est cela, à mon avis, la solution définitive que l’on tente de camoufler dans un "régionalisme constitutionnel" vidé de sa substance par l’ampleur des pouvoirs reconnus au Chef de l’Etat et la dictature de la "majorité dangereuse" du PPRD et Alliés dans les organes législatifs et exécutifs, tant au niveau national qu’en province. L’éclatement du Congo que l’on prétend craindre avec le Fédéralisme proviendra, à mon avis, du maintien d’une unité de façade que l’on impose par les "petites mains du capitalisme"; Cela, pour favoriser la mainmise sur des régimes affaiblis et pilotés de l’extérieur ainsi que sur nos ressources du sol et du sous-sol, dans un pays plurinational aux dimensions énormes, sans infrastructures de communication valables.

Ayant pris connaissance des conditions dans lesquelles les options fondamentales ont été levées et validées lors du référendum constitutionnel, je ne les attribuerais pas, pour ma part, au peuple congolais. D’où, je m’en tiens celles de la CNS et à la perspective historique d’un cheminement vers le fédéralisme en RDC. A travers le monde, les pays de la configuration socio-culturelle du nôtre sont tous fédéraux et connaissent, pour la plupart, une gestion apaisée et efficace. En tout état de cause, les congolais n’ont jamais voulu d’un fédéralisme de séparation, mais bien pour celui de coopération et de responsabilisation des entités de base. La traite négrière, la colonisation et la dictature ont scellé dans le chef de nos populations des sentiments d’appartenance à un même pays qu’elles ont défendu, comme on le sait, contre les velléités de balkanisation et d’occupation récentes. Il est, de toutes façons, évident que le fédéralisme, en R.D.Congo, répondrait mieux aux enjeux ci-après :

1. Le patriotisme face au défit de la construction d’une nation fictive :

La tradition française, définit la nation comme un vouloir-vivre collectif, une communauté de destin entre les individus s’étant librement déterminés. La nation s’identifie d’abord à un territoire puis, à la volonté clairement exprimée des composants égaux de dépasser la tradition pour l’objectivité communautaire. La nation ne naît pas d’un décret comme la déclaration d’indépendance. Elle n’est pas un slogan, elle se vit. Le discours politique congolais se révèle démagogique et hypocrite. Les mots clés de celui-ci, froidement empruntés au lexique de l’ancien colon (patrie, nation, union) apparaissent vides de tous sens, puisqu’ils ne sont vécus d’aucune manière ni montés en exemple nulle part.

La méfiance est au cœur de la société, la différence en est la norme. Il est temps de démentir le postulat qui prétend que l’enjeu démocratique et républicain réside dans la recherche illusoire d’un Etat-nation, irréaliste à court et moyen terme. Le bourbier unitariste étouffe inutilement les énergies qui auraient pu contribuer au développement. La R.D.Congo aura finalement fait plus de mal que du bien à la majorité de ses ressortissants.

2. Le fédéralisme pour l’équilibre social et politique :

Sous une réorganisation fédéraliste, la R.D.C incarnera, en Afrique centrale, un Etat compatible par sa nature démocratique, son droit, son histoire, sa culture, avec les logiques sociales des sociétés plurinationales qui lui donnent corps et signification.

a. La fin de la crise et le partage des pouvoirs :

Le fédéralisme est le meilleur dénouement de la crise congolaise. Si toute la classe politique qui n’a plus de choix, accepte le principe fédéral de l’Etat, et qu’il est entériné par le peuple majoritaire en référendum, tous les hommes politiques exilés dans la capitale et à travers le monde, pourraient se rendre directement dans leurs fiefs provinciaux pour y participer à l’organisation du futur système local sans nuire les uns aux autres. Le fauteuil du président de la fédération perdra son importance grâce à lé réduction conséquente de ses pouvoirs en faveur des entités fédérées. Le conflit politique qui nous oppose est qu’il n’y a qu’un fauteuil pour 11 provinces (Kinshasa comprise), et la solution première du fédéralisme c’est d’offrir 11 fauteuils pour 11 provinces, en éliminant les effets apartheid de dominants/dominés.

b. L’équilibre géopolitique et juridique :

Le parlement régionalement équitable, est impossible à déséquilibrer d’un point de vue ethnique. D’autre part, chaque sénateur n’étant redevable que de sa province, s’écarte alors tout risque de vote corrompu pour obtenir les faveurs de l’exécutif fédéral. Les abus des gouvernements provinciaux peuvent être sanctionnés par ce parlement bicaméral qui ne peut souffrir d’aucune influence. Le fédéralisme redonnera foi en la justice congolaise. Ceci constituant un réel progrès vers la confiance, de là vers la nation.

3. Le fédéralisme pour la démocratie et la sécurité :

a. Pour la démocratie institutionnelle :

Le fédéralisme donne à tous les groupes du pays une légitimité égale, ce qui rend les pouvoirs réellement indépendants les uns des autres, et non découlant hiérarchiquement, chacun étant issu de souverainetés différentes et parallèles à la fois. Le responsable sanctionné n’a pas à espérer une nomination de complaisance dans une autre province pour continuer à toucher un salaire sans rien faire, parce qu’ils sont au pouvoir.

b. Pour la sécurité et la paix :

Le fédéralisme est le meilleur rempart à l’insécurité qui est devenu le souci majeur en R.D.Congo. Aujourd’hui, les milices au service d’un homme ou d’un clan, tiennent lieu d’armée nationale et paradent partout semant la mort et la désolation. Avec le fédéralisme, les provinces organiseront leurs propres forces de police et assureront elles mêmes la sécurité de leurs populations.

4. Le fédéralisme pour le développement :

a. Patriotisme au travail

Fédéraliser la R.D.C c’est confier le développement et la vie de tous les jours à ceux que cela concerne directement pour eux-mêmes et pour leur propre famille. C’est écarter les réticences actuelles de s’investir sur ordres souvent imprécis de lointaines institutions caricaturales, imposées et sans âme. Le fédéralisme instaurera une culture du résultat, en redonnant au citoyen la liberté de juger rationnellement l’action politique et sociale de chaque acteur.

b. La rigueur et l’objectivité économique

Opter pour le fédéralisme c’est stimuler la concurrence à l’intérieur du pays. Permettre aux congolais de travailler et de s’installer dans la province de leur choix avec le groupe qu’ils jugent le plus compétent et le plus rassurant à leurs yeux.

5. Adéquation du fédéralisme avec les structures géographiques et humaines :

a. Adéquation

La fédération est le résultat d’une disposition sociologique particulière qui requiert une organisation par groupes autonomes. Elle n’est pas subordonnée à des questions de superficie et de nombre d’habitants. Parmi les pays unitaires, on constate que la microscopique Guinée Equatoriale, la grande France et la surpeuplée Chine s’administrent sous la même forme unitariste, avec des résultats très différents.

Autant dans le monde des fédérés on trouve également des petits pays (Emirats Arabes unis 77800 km2) comme des grands (Russie), des très peuplés (USA) comme des moindres (Suisse), des démocraties confirmées (RFA) comme des régimes instables (Nigeria), des fortes densités (Inde) comme des faibles densités (Canada, Australie), des pays enclavés à plus de 80 % (Brésil) comme des plats pays facilement administrables (Belgique) etc.….

La mise en place d’un fédéralisme n’est donc pas déterminée par des critères géographiques ou numériques mais socioculturels et historiques, dont la R.D.C présente un condensé plus qu’exhaustif. Tous les autres pays d’Afrique où se succèdent les guerres toujours pour la même raison d’incompatibilité du système pour des sociétés plurielles, notamment le Tchad, la RCA, la RDC ou la côte d’ivoire ont tout à gagner en se réadaptant au risque de disparaître par génocides cumulés.

b. Géopolitique interne aux provinces fédérées

La question de créer une fédération pour chaque ethnie ne se pose pas. Chaque province fédérée fonctionnant elle même comme une fédération pleine, les sous-groupes intérieurs sont représentés par des subdivisions administratives et politiques cohérentes, jouissant à leur tour d’une démocraties locale. La tradition Américaine considère la fédération comme étant avant tout une alliance entre familles libres. Les familles se regroupent ensuite en districts, ceux-ci en comtés, ces derniers en Etats et l’ensemble forme les Etats-Unis d’Amérique. La fédération congolaise sera une fédération d’individus, réunis en fédérations familiales, elles mêmes groupées en fédérations socio-culturelles, pour donner la province puis l’ensemble des provinces faisant la grande fédération. La réinvention de la démocratie de proximité ne remettra en cause ni les frontières internes (province) ni les frontières externes de l’Etat.

Conclusion

Je voudrais affirmer ici que le projet de paix civile et de mise en place de meilleures conditions de travail pour tous est une révolution intellectuelle en rupture avec le culte opaque de l’Etat-nation, dont la crise et les mutations ont révélé l’incompatibilité avec les logiques de nos sociétés plurielles. En outre, la formalisation juridique de ce nouvel ordre politique, fera des constitutions <démotiques, l’œuvre des populations elles mêmes, mise au service de la liberté et de la productivité, et non à celui d’un homme ou d’un groupe, comme moyen de domination politique.

Les congolais ont tout intérêt de soutenir l’option fédéraliste, qui fait du relativisme historique et social, une contribution à la civilisation de l’universel.

Mwayila Tshiyembe, citant Bernard Badié, dit que faute de définir au préalable la nature de la démocratie et l’Etat de droit compatible avec l’histoire et la culture africaine, la pensée unique a perverti l’intelligibilité africaine, au point d’assimiler abusivement l’Etat Nation à l’Etat de droit démocratique.

Se référant, ensuite, à Kelsen, il explique cet état de choses par deux raisons au moins : d’une part, l’Etat-Nation n’est pas un modèle universel d’invention du politique. Mais un produit de l’histoire et de la culture occidentale dans sa diversité, façonnée par les acteurs localisés, selon les stratégies politiques singulières. Par conséquent, l’Etat-Nation n’est ni intemporel, ni a-historique, ni même « l’efficacité de l’ordonnancement juridique ».

D’autre part, estime-t-il, son primat unificateur, homogénéisant (fusion de l’Etat avec la nation) et individualiste est antinomique à la logique de segmentarité, de différenciation, d’hétérogénéité caractérisant les sociétés plurinationales. Par conséquent, la thèse d’appropriation de l’Etat en Afrique noire, même au prix de sa démocratisation et juridisation, est insensée.

Je ne suggère pas, au vue de tout ce développement, la remise en cause du processus en marche, mais son ajustement et sa requalification, de façon à en élaguer les <reculades nocives> vis-à-vis de la perspective historique en faveur du fédéralisme. Cela est possible, comme je l’ai dit plus haut, dans un cadre politico-technique de dialogue et de concertation ainsi par une vision éclairée des options et décisions diverses qui l’accompagnent. Pour être plus clair, je souhaiterais, par exemple, que la disposition sur le découpage territorial soit reconsidérée afin de procéder à la recherche des espaces pertinents, susceptibles d’aider le pays, comme "apport à l’amélioration organique du pouvoir et à la rationalisation d’un fédéralisme multinational endogène d’échelles décentralisé" en R.D.Congo.

CERISY affirme qu’il n’y a pas d’échelle pertinente absolue, ni d’échelle type, il faut, cependant, dit-il, se donner les moyens de faire varier le focal, le maillage d’autant plus que le diagnostic, s’il est affaire d’expert, doit aussi être partagé par des acteurs placés à différents échelons géographiques et par conséquent concernés par des représentations spécifiques à ces échelons (CERISY, 2001).

L’échelle spatiale pertinente est fonction de l’ampleur du projet qui suppose une mobilisation plus ou moins large d’acteurs sachant qu’il importe de traiter à la fois la répartition sectorielle verticale des pouvoirs et la transversalité des problèmes.

On conçoit la difficulté de cette intégration multidimensionnelle car le cadre de représentation est polysémique : c’est à la fois le territoire déterminé par les frontières de l’organisation administrative et le territoire perçu, vécu par les individus et les acteurs qui peut être le cadre d’une démocratie représentative mais qui a plus de chance de répondre aux exigences d’une démocratie participative. Il est clair qu’aujourd’hui pour de multiples raisons (historiques, administratives, législatives) la coïncidence de ces deux territoires relève plutôt de l’exception aussi il faudra bien, un jour traiter conjointement démocratie représentative et démocratie participative dans une vision prospective bien conduite, ce qui exigera sans doute un décloisonnement entre les différentes échelles territoriales mais aussi sectorielles comme le souhaite l’école de l’excellence territoriale.

Il semble qu’à l’issue de cette quête pour une échelle spatiale pertinente, c’est le concept de CONCATENATION qui pourrait servir de référence pour articuler observation, participation et action dans une démarche de prospective territoriale au service d’une gouvernance souhaitant faire les choix stratégiques efficaces.

Il ne s’agit pas d’instaurer la dépendance hiérarchique de quelconque pouvoir institutionnel étatique, mais bien au contraire de favoriser, dans le respect du principe "européen" et universel, c’est encore moi qui souligne, de la subsidiarité, la réalisation de projets territoriaux pertinents pour des sociétés locales en recherche d’amélioration de leur bien-être.

Par CONCATENATION, il faut alors bien comprendre que c’est un enchaînement vertueux des causes et des conséquences, dans un système d’interdépendance complexe, qu’il importe d’appréhender, puis de provoquer dans la double dimension spatio-temporelle : cela pourrait permettre de hiérarchiser les responsabilités dans la phase d’exécution des projets notamment en désignant de manière transparente le rôle de chef de file dans une organisation territoriale prenant appui sur une véritable décentralisation. L’élaboration concertée d’un projet grâce à une véritable connaissance partagée dans le « cadre collectif de représentation et d’action » apte à mobiliser l’intelligence économique et sociale, indispensable à la prospective territoriale peut conduire à l’empathie dans un territoire perçu, vécu par les citoyens et, géré au-delà des conflits. Je ne pense pas que le découpage territorial en R.D.Congo ait suivi, à ce que je saches, pareille démarche, pourtant, les objectifs lui assignés sont nobles et exigent une approche pertinente, si je puis me répéter. Raison pour la quelle j’estime qu’il doit être reconsidéré.

En 1914, la Métropole Belgique avait, dans le cadre de la structuration graduelle de l’organisation territoriale de la colonie, érigé quatre provinces consolidées, à mes yeux, (le Congo-Kasai, la province Orientale, le Katanga et l’Equateur) et qui peuvent être re-aménagées, eu égard aux évolutions en ce domaine, pour servir de base à un fédéralisme maîtrisé, et d’espace pertinent de relance de la situation économique précaire de la R.D.Congo. Cette structuration consolidée a l’avantage de résoudre à la fois, les questions des infrastructures routières, des conflits identitaires dans un ensemble beaucoup plus hétérogène et de la réduction du nombre des "provinces pauvres" par rapport aux "provinces riches" par effet de cumulation des potentialités et des capacités humaines.

Différer continuellement la solution à nos problèmes économiques, de respects des droits de la personne, de la redistribution des produits de nos richesses, de la légitimité réelle et de proximité, et de la revalorisation de nos repères historiques et socioculturels, en adoptant de types d’organisations politiques anachroniques, est, à mon avis, suicidaire. Penser l’avenir du Congo en fonction des individus et de certaines "races" plus intelligentes que les autres, qui foutraient la trouille aux congolais et même une certaine forme de phobie est scandaleux pour un pays dont la jeunesse à fait montre de bravoure, d’ingéniosité, de dynamisme, de patriotisme et d’excellence, lorsqu’elle est placée dans un environnement serein.

J’estime, pour ma part, que c’est seulement sur base de la sommation des diversités, de la reconnaissance mutuelle, du respect de l’altérité de chacun et de l’adoption d’un schéma institutionnel fédéralisé, endogène, participatif et décentralisé que l’on peut reconstruire ensemble une grande Nation multicolore, prospère et solidaire au cœur de l’Afrique.

Ir. Benoît-Janvier TSHIBUABUA-KAPYA Kalubi,
Gouverneur Honoraire de province