31 août 2005 - Les élections sont partout considérées comme une marque de la démocratie; mais, à elles seules, elles ne font pas la démocratie. D’une part, elles ne sont qu’une partie de mécanismes et de principes, et selon un processus, susceptibles de garantir, en conjonction, la démocratie par une réelle participation des citoyens au choix des dirigeants et des projets parmi ceux qui se présentent à eux. D’autre part, les élections doivent elles-mêmes, pour être démocratiques, répondre à certaines conditions techniques, juridiques et politiques, sans parler du cadre socio-politique, nécessaires à un choix libre et authentique des citoyens. Enfin, les élections ne sont pas une panacée à tous les problèmes que connaissent le pays et l’Etat ou que subissent les Congolais. Mensonge que de dire au « peuple » aujourd’hui que tous ses problèmes trouveront une solution avec les élections. Ne voit-on pas que les compétiteurs aux futures élections sont les mêmes qui sont aujourd’hui aux commandes de la transition et dont nous connaissons déjà les prouesses? Les élections ne les transformeront pas en artisans du « bonheur du peuple » et de « l’intérêt général » compétents, intègres et imbus d’abnégation qu’ils n’ont pas su être jusqu’à présent, ni ne leur feront pas abandonner les pratiques négatives qui sont les leurs, improvisation, népotisme, gabegie, mal-gouvernance, prédation et pillage par diverses formes de détournement, amateurisme et égoïsme.

Nous ne devons pas croire que les élections sont une fin en soi, ni qu’elles doivent, étant donné ce retard délibérément entretenu, avoir lieu coûte que coûte, à et dans n’importe quelles conditions; elles ne sont pas un fétiche puissant, un sésame miraculeux, à acquérir à n’importe quel prix. Le fétichisme électoral est incontestablement la maladie infantile de l’apprentissage de la démocratie; il nous faut absolument en guérir.

J’ai, dans les phrases qui précèdent, repris quelques-uns de mes propos dans un article paru au Potentiel en juillet 2004; le fait que le retard ait été accru ne change rien à la vérité que je voudrais exprimer : il faut que les élections soient « démocratiques, libres et transparentes », certes, mais il faut également qu’elles soient justes et crédibles et qu’elles soient de quelque utilité pour les citoyens. Il ne s’agit pas de faire des élections pour les élections, comme une mode ou une panacée démocratique. Aujourd’hui, il est de bon ton de dire que la crise congolaise est une crise de légitimité et, que, dans ce contexte, la fin des élections serait de légitimer le pouvoir et les détenteurs du pouvoir. D’abord, il n’est pas vrai que la crise congolaise, que tous reconnaissent comme « multiforme » (à moins de se payer des mots), ne soit qu’une crise de légitimité. Par ailleurs, on a vu, à travers le monde, des dictatures non légitimes capables de résoudre nombre des problèmes socio-économiques des populations. Enfin, en quoi des élections ayant une telle fin différeraient-elles de celles organisées par les putschistes et autres faiseurs de coups d’Etat pour légitimer leur pouvoir, ce qui leur a permis de s’éterniser tout en poursuivant allègrement la dictature jusqu’à leur renversement violent ou par coup d’Etat, le dernier de ce schéma étant le Mauritanien? La fin des élections ne saurait être la légitimation des détenteurs du pouvoir; nous ne devrions donc pas, dans l’impatience de les légitimer, aller aux élections aux conditions juridiques et socio-politiques qu’imposent les tenants du pouvoir de fait qui aimeraient bien, comme les autres dont nous avons parlé, se faire légitimer selon le même schéma. Par ailleurs, tout le monde insiste ces derniers temps sur la situation sécuritaire caractérisée par l’absence d’une véritable armée nationale, dont les conséquences sont connues dans nombre de provinces et villes du pays. Mais, tout le monde en parle comme le dernier obstacle, très important c’est vrai, étant entendu que l’on considère généralement que le processus institutionnel et juridique est presque achevé, avec l’adoption de la loi sur le « recensement électoral et l’enrôlement des électeurs », l’adoption par l’Assemblée nationale du projet de constitution qu’il ne reste plus qu’à soumettre au référendum, la promulgation de la loi référendaire, le lancement « réussi » du recensement et de l’enrôlement, et la préparation presque terminée de la loi électorale dont la presse a rendu compte pour affirmer qu’il ne reste plus que sa discussion et son adoption par les deux chambres du parlement.

Mon propos est justement de montrer que, malgré les apparences, tel qu’il est à ce jour réalisé, ce cadre juridique n’est pas apte à nous garantir des élections les plus démocratiques et crédibles souhaitables, qu’il est encore plein d’insuffisances, d’incorrections et de défauts techniques susceptibles d’entraver l’organisation des élections, d’en fausser les résultats, de déformer la représentation nationale et d’enterrer l’Etat de droit avant même qu’il soit installé dans ce pays. Comme toujours, quitte à déplaire, comme souvent, aux politiciens de tous bords, je n’examinerai pas ces textes et opérations sous un angle politique, pour ne pas tomber dans le piège que je dénonce toujours et que commettent ceux qui préparent nos textes, celui de se laisser influencer par ce que penseraient ceux qui sont au pouvoir ou ceux qui y aspirent et qui aimeraient voir les textes traduire leurs points de vues et préserver leurs intérêts politiques et électoraux. Recensement, identification et enrôlement des électeurs.

Du côté officiel, c’est l’autosatisfaction habituelle, médiatisation, publication de chiffres dithyrambiques depuis revus à la baisse, longs discours de propagande, etc. Mais la réalité est bien plus prosaïque : ni recensement, ni identification. Comment peut-on identifier des personnes sans pièces d’identité ni domicile personnel connu et sûr, sans certificat de nationalité, comme le sont pas mal de gens dans les grandes villes en particulier à Kinshasa? Quel est le sérieux et quelle est la crédibilité de l’opération lorsque elle enrôle des « électeurs » en dehors de leur résidence, des déplacés de guerre, des retardataires d’une commune ou d’une ville dans la province d’à côté ainsi que ceux de Kinshasa auraient été invités à le faire à Kasangulu ou ailleurs en province. Alors qu’on avait laissé entendre que chacun des près de dix-mille bureaux ou sites aurait son « kit », à présent ce sont les mêmes kits, dont on ne connaît pas le nombre, qui sont transportés de Kinshasa au Bas-Congo, de l’Ituri à Kisangani, de là où l’opération est déclarée close vers les autres sites, province après province, etc. Alors que, lorsque les choses sont bien faites comme ailleurs, l’opération est étalée sur toute la période qui précède les élections, jusqu’à environ un mois de ces dernières, le temps de préparer et afficher les registres électoraux; de cette manière, on peut escompter le plus grand nombre d’inscrits possible, c’est d’ailleurs ce qui est présenté comme le souhait des organisateurs, afin que les élections gagnent en légitimité et en crédibilité. Or, chez-nous, on fixe sept semaines par ci, trois par là, quatre ailleurs, etc.; il est clair que l’on ne approchera pas le nombre des électeurs éventuels prévisible, ni même le nombre optimal. On peut arrêter cette longue liste par ce qui risque d’être source de tricherie et d’inégalité entre les circonscriptions et entre les entités administratives, provinces, territoires, secteurs, etc. Pour avoir choisi le « recensement électoral » au détriment du recensement de la population, les organisateurs auront toutes les difficultés à donner un contenu satisfaisant à la loi électorale en ce qui concerne l’attribution de sièges à pourvoir par circonscription. En effet, en l’absence du découpage électoral dont nous n’avons aucune expérience et qui est susceptible de servir les manœuvres frauduleuses, le recensement de la population eût permis d’allouer à chaque circonscription ou à chaque entité un nombre de sièges proportionnel à son importance démographique : le projet de loi électoral prévoit que ce nombre sera fixé au prorata du nombre des inscrits; autrement dit, il dépendra de la possibilité des habitants de l’entité d’aller se faire enrôler. Est-on sûr qu’en province, en dehors du chef-lieu, de la cité dans les territoires ruraux et, éventuellement, du siège du secteur ou de la chefferie, les citoyens des villages reculés et isolés seront atteints par les enrôleurs ou va-t-on contraindre des populations affamées et malades à parcourir à pieds plusieurs km dans un pays où les pistes ont disparu sous les feuillages ou dans les ravins? Dans cette éventualité, ne pourront véritablement avoir « la chance » de se faire inscrire que les habitants des quartiers urbains et des quelques endroits « urbanisés » de la République ou disposant de quelques infrastructures routières ou de desserte plus ou moins praticables. On peut donc dire que les populations rurales, c’est-à-dire la majorité de la population congolaise, risquent de n’être qu’insuffisamment enrôlées sans que ce soit de leur fait ou par leur mauvaise volonté, avec la conséquence qu’elles vont se voir attribuer un nombre de sièges non proportionnel à leur importance démographique : les provinces majoritairement rurales ainsi que, dans chaque province, les populations rurales seront sous représentées; ce qui signifie a contrario que les provinces plus ou moins urbanisées ainsi que, dans chaque province, les populations urbaines seront sur-représentées. Pour ne pas être mal interprété, ou qu’on ne me prête pas des intentions que je n’ai pas, je ne donnerai pas des exemples des entités ainsi favorisées et de celles qui seraient défavorisées. Mais, qui ne comprend pas que nous risquons d’une part d’aller au devant des élections organisées pour les citadins et, d’autre part, de connaître entre les provinces et entre les territoires des inégalités que rien d’objectif ne saurait justifier?

Le projet de loi électorale

Lorsque, seul, j’ai évoqué les défauts et insuffisances du projet de loi électoral que venait de concevoir l’équipe technique installée auprès de la CEI, ceux qui se sentaient morveux se sont mouchés en dénonçant confidentiellement ma démarche. Je ne suis pas peu fier d’avoir pris alors cette initiative : mes critiques ont effectivement eu un certain effet, même si les interférences des gens intéressés ont empêché les experts d’aller plus loin dans les modifications à apporter à ce qui leur a été présenté péremptoirement comme des « options » à l’encontre desquelles ils ne pouvaient aller. Or, justement, certaines de ces « options » sont de nature à contredire les objectifs poursuivis par les élections, une représentation aussi fidèle que possible de toutes les composantes socio-politiques de la population congolaise, aussi bien toutes les forces politiques et sociales significatives que les entités territoriales qui sont au Congo, heureusement, la base de la représentation en lieu et place de circonscriptions artificielles et à découpage partisan et inégalitaire; certaines d’autres options aboutissent à. l’inefficacité des administrations provinciales et locales.

Les options sur les circonscriptions électorales proposent dans certaines de leurs variantes que la circonscription pour l’élection des députés soit le district ou le territoire national tout entier, avec, dans ce dernier cas, listes nationales. Il y aura d’abord des difficultés financières liées au coût d’une campagne sur une si vaste circonscription, et ensuite que, dans la mesure où une liste nationale ne comprend pas nécessairement des candidats de tous nos territoires et districts, plusieurs entités administratives, notamment des territoires et quelques districts, risquent de ne pas être représentées. Il y a là une double inégalité : entre les forces politiques parce que les plus riches, c’est-à-dire, la bande des trois belligérants de la coalition gouvernementale actuelle, seront seules capables de faire face à une campagne coûteuse; et entre les entités administratives dont quelques-unes n’auront pas de représentation; c’est un système qui exclut certaines forces politiques et certaines régions du pays. La solution logique et équitable est de faire du territoire la circonscription électorale des députés.

Par ailleurs, le mode de scrutin pose problème même si le projet a fait quelque progrès après mes critiques de l’avant-projet antérieur. En effet, la note technique explicative des experts eux-mêmes reconnaît la complexité de scrutin dit « mixte »; mais en même temps elle semble ne réserver la représentation proportionnelle qu’à un scrutin de listes nationales avec la république comme circonscription. Il faut éviter des confusions : certes la représentation proportionnelle implique des circonscriptions ayant plusieurs sièges à pourvoir, mais il suffit qu’il y en ait plus d’un, le mode de répartition par quotient électoral établit une équité presque parfaite et ne consacre pas des distorsions. Donc, ici aussi avec la proportionnelle, le territoire devrait être la circonscription électorale; étant entendu que dans les territoires qui, en raison du quotient, n’auront droit qu’à un seul siège, le scrutin uninominal majoritaire s’impose sans autre possibilité, tandis que les territoires dont la population n’atteint pas le quotient électoral devront avoir droit à un siège qui leur est ainsi garanti par équité et démocratie, là aussi ce serait le scrutin uninominal. D’ailleurs, la justice et l’équité voudraient que si une circonscription peuplée garde un reste très important par rapport au nombre de sièges auquel elle a droit en raison du quotient électoral, p.ex. un reste démographique supérieur à la moitié du quotient, on li attribue un siège supplémentaire. De telle sorte que le nombre des députés fixé à 400 ne doit pas être immuable, il faut penser à y ajouter les députés qui devront représenter les territoires dont la population n’atteint pas le quotient électoral, ainsi que les sièges supplémentaires du fait que certains territoires peuvent avoir un reste représentant une fraction importante du quotient électoral. Une telle considération n’est pas inédite : le projet de constitution prévoit un cas semblable lorsqu’aux sénateurs élus dans chaque province et dont le nombre est prévisible, il ajoute des sénateurs cooptés ‘notamment des chefs coutumiers) dont le nombre ne peut être connu d’avance. Ainsi, pour éviter l’iniquité de la non représentation de certains territoires et l’exclusion des partis pauvres, c’est le territoire et la ville qui doivent être la circonscription électorale du député; pour éviter l’inégalité de représentation et parfois l’exclusion de certaines forces politiques, c’est la proportionnelle qui devrait être le mode de scrutin, avec le scrutin uninominal pour les territoire n’ayant droit qu’à un seul siège et pour ceux qui, même si leur population n’atteignait pas le quotient électoral, devraient avoir droit à un siège. Nous aurons ainsi un scrutin clair, simple à comprendre pour tout le monde et simple à appliquer pour l’attribution de sièges en fonction des résultats et des suffrages obtenus par chaque liste dans les territoires ayant plusieurs sièges (la proportionnelle au plus fort reste) ou par chaque candidat présenté par un parti ou indépendant dans les territoires à un seul siège (scrutin uninominal).

Concernant les implications de l’efficacité des administrations locales élues. Nous nous trouvons dans une organisation administrative qui attribue d’importantes responsabilités aux entités de base pour leur développement et attribue aux organes locaux de nombreuses compétences et tâches. Cela exige que ces entités soient outillées et équipées pour y faire face : ce n’est pas avec un maire et un adjoint, un bourgmestre et un adjoint, un chef de secteur et un adjoint qu’un travail presque gouvernemental va être effectué à ces trois niveaux du développement à la base; ou alors on ne sait pas de quoi il s’agit, restant dans le système actuel qui n’avait aucune préoccupation de développement. D’ailleurs, en Belgique il y a le système d’ « échevinat », tandis qu’en France il y a plusieurs adjoints chargé des différents secteurs d’activités urbaines ou communales, etc. C’est également la raison pour laquelle, les élections à ces niveaux ont pour objet de constituer des équipes soutenues par des majorités au service d’une politique et d’un programme annoncés; c’est pourquoi les exécutifs provinciaux, urbains municipaux et locaux doivent émaner de la majorité élue au conseil correspondant : le gouvernement provincial ne doit pas être un gouvernement personnel, individuel, mais émaner de la majorité à l’assemblée provinciale qui va donc présenter ses candidats, un « ticket » gouverneur-vice gouverneur, de même à la ville et à la commune où l’équipe exécutive doit émaner de la majorité au sein du conseil. L’option de candidats individuels se présentant à l’un quelconque des postes des exécutifs des entités décentralisées n’a plus aucun sens et ne présente aucune logique, tandis que la logique démocratique exige également que le gouverneur, vice-gouverneur, le maire, le bourgmestre et leurs adjoints soient eux-mêmes membres élus de l’assemblée et des conseils correspondants, ainsi ils seront en quelque sorte issus des suffrages de leur population.

Le projet de constitution

Je ne reviens pas dans ces lignes sur les options fondamentales, notamment sur le choix ou le non-choix d’un régime politique clair, ni sur le fait que l’organisation des pouvoirs publics et la répartition des pouvoirs au sein de l’exécutif maintiennent un pouvoir personnel et déséquilibré au profit du président de la République sans qu’il réponde de ces attributions importantes qu’il reçoit au niveau du pouvoir gouvernemental. Mais, je ne peux ne pas mettre en exergue l’absence d’un système effectif de responsabilité pénale des dirigeants, au moment où tout le monde se plaint de la mauvaise gouvernance, alors qu’on assiste à la mise en œuvre à grande échelle de cette même mauvaise gouvernance par le « système de dépouilles » dit de partage des responsabilité qui met en coupe réglée le patrimoine national au profit d’intérêts égoïstes de quelques individus et de quelques partis politiques. Je ne peux pas non plus passer sous silence les nombreuses imperfections qui rendent nombre de dispositions incompréhensibles, contradictoires ou inapplicables.

Mais, avant ces deux points, je voudrais que l’on sache que certaines autres faiblesses du projet de constitution ont un impact négatif sur la loi électorale. En effet, les auteurs du projet ont tout simplement oublié, ou ne le savaient-ils pas, de précisé le principe que les organes des entités décentralisées émanent d’élections, de même il ne dit pas quels sont les organes des entités décentralisées. Du coup, c’est la loi, elle a beau être électorale, mais c’est une loi ordinaire, pas organique, qui va régler ainsi une matière constitutionnelle, qui fixe quels sont les organes et locaux et lesquels de ces organes doivent être élus. La logique juridique c’est que si la constitution, qui organise la décentralisation, n’indique pas que tel organe est élu, même s’il s’agit d’une entité décentralisée, il ne devrait pas y avoir élection. Il y a donc un vide dans ce projet, qu’il faudra bien combler.

En effet, comment comprendre que quand l’exposé des motifs prétend vouloir mettre fin à l’impunité et à l’immoralité, la constitution assure aux dirigeants politiques une impunité absolue. Je suis étonné que certains continuent encore de parler du « rapport Bakandeja » sans se rendre compte qu’il est bien mort, mis en échec par des mécanismes constitutionnels, déjà présents dans la constitution de transition, qui ne permettent pas de donner une la suite juridique et pénale qu’impliquent les conclusions du rapport? Le système mis en place par la constitution de transition dans ses articles 143 à 145, qui est repris et même aggravé par les dispositions floues et inapplicables des articles 164 à 169 du projet de constitution, prévoit que des membres de l’exécutif ne puissent être mis en accusation et poursuivis qu’après le vote de l’Assemblée nationale acquis à la majorité des deux tiers pour le président et le premier ministre, ou à la majorité absolue pour les autres membres de l’exécutif. Tout le monde sait qu’il est presque impossible de réunir ces conditions. Par ailleurs et surtout, un tel système, en faisant intervenir le législatif dans l’exercice de la Justice, empiète sur la compétence que la constitution (article 147 al.2 du projet de constitutionnel) attribue exclusivement au pouvoir judiciaire dont il est dit qu’il est « indépendant du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif » (art. 147 de la constitution de transition, article 149 du projet de constitution actuel. Enfin, voilà un régime qui installe l’inégalité entre les citoyens : une justice immunitaire des « citoyens d’en-haut » délinquants à col blanc, et une justice tortionnaire des « citoyens d’en-bas » délinquants ordinaires et vulgaires, impunité pour les premiers, féroce répression pour les seconds. De cette façon, les gestionnaires de l’Etat, de l’économie, des finances, des biens et des personnels de l’Etat et des services publics ne seront soumis à aucun contrôle effectif; le projet de constitution, loin de combattre l’impunité et l’immoralité, les encourage, pérennisant ainsi les maux dont notre pays souffre en permanence et que tout le monde dit vouloir combattre; en cela ce projet est immoral et scélérate. Enfin, toutes les personnes dotées d’une autorité au sein des pouvoirs publics, parlement, gouvernement, cours et tribunaux, organes provinciaux (soit dix séries de catégories d’autorités), ne sont justiciables pour quelques faits que ce soit, que devant la Cour de cassation qui les juge en premier et dernier ressort (c’est-à-dire sans voie de recours, ni appel ni cassation) : comment un « simple Congolais » dont les droits ou intérêts auraient été violés ou lésés par l’une de ces personnes (l’expérience montre que c’est le cas le plus courant) pourrait-il atteindre la juridiction suprême, dont le siège est pour certaines pauvres victimes à près de 2000 km, et dont la procédure est complexe et compliquée? Ce système revient à ainsi sacrifier les droits et les intérêts des citoyens du peuple aux privilèges, avantages et intérêts des grands; tandis qu’il viole le principe du droit procédural, qui est en même temps principe des droits de l’homme, dit de la « double juridiction », garantissant à chacun le droit de disposer de voies de recours contre des décisions de justice (prévu par l’article 23 de la constitution de transition et par l’article 21 du projet de constitution).

S’agissant des imperfections dont est truffé le projet de constitution, je n’en prendrai que quelques exemples sans citer toutes les bourdes de légistique, tellement elles jonchent les pages :

-L’article 85, relatif à l’état d’urgence, précise que pour déclarer l’état d’urgence le président de la République consulte les présidents des deux chambres « conformément aux article 144 et 145 », or ces articles ne parlent nulle part d’une telle consultation.

-L’article 91 relatif à la responsabilité gouvernementale, voulant se référer aux dispositions sur les modalités de la mise en jeu de cette responsabilité, renvoie aux articles 90 et 100 qui n’ont rien à voir avec cette matière.

-L’article 144 dit qu’en cas de déclaration de l’état d’urgence, l’Assemblé nationale et le Sénat se réunissent de plein droit, et si ils ne sont pas en session, il sera convoqué une session extraordinaire « conformément à l’article 114 », or celui-ci ne traite pas de la convocation des sessions extraordinaires mais de la session d’office de chaque chambre immédiatement après les élections en vue de son organisation et de l’élection de son bureau.

-L’article 148, relatif à la dissolution de l’Assemblée nationale, dit en son dernier alinéa que la session ordinaire ou extraordinaire est de droit retardée pour permettre le cas échéant l’application des dispositions de l’article 144 qui, lui, concerne l’état d’urgence; quel rapport?

-L’article 207 stipule que « Tout chef coutumier désireux d’exercer un mandat public électif doit se soumettre à l’élection, sauf application des dispositions de l’article 198 alinéa 3 », or l’article 198 alinéa 3 concerne la désignation des ministres provinciaux au sein ou en dehors de l’assemblée provinciale; quel rapport y a-t-il entre les deux pour que l’article 207 se réfère au 198 al.3?

Prof. Auguste MAMPUYA KANUNK’a-TSHIABO/Tiré du journal Le Potentiel